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中世纪晚期近代早期法国城市基层治理的理念及其实践******

　　作者：杨光（中国社会科学院世界历史研究所助理研究员）

　　从中世纪到大革命前夕，法国形成了三种不同类型 的社会纽带，维系着城市共同体的凝聚力和市民对城市的认同 。不同社会纽带的背后 是不同的城市共同体构建理念 ，在制度层面则形成相应的基层组织和基层治理模式。

　　第一种理念将城市视为信徒的共同体 ，城市的使命在于模仿和实现“上帝之城” ，对本地主保圣人的崇拜和纪念是市民身份认同的纽带 ，因此城市组织的基本单位 是堂区 ，本堂神甫同时承担堂区内部分世俗管理 的职责。这种类型的城市在法国中部和南部较多，比较典型 的是昂热 。

　　第二种理念将城市视为多个行会联合而成 的大行会，市民身份和行会成员身份紧密联系在一起。在这些城市，行会理事同时肩负市政运转和基层管理的双重角色，与行会联系密切 的兄弟会是市民团结 的重要纽带 。这种类型 的城市多存在于手工业和商业较为发达的法国东北部地区 ，比较有代表性 的 是里尔、杜埃和瓦朗谢讷等 。

　　第三种理念将城市视为一个自治和自卫的共同体，城市存在的意义就是保护市民的安全。在当时语境下 ，城市安全包括对外防卫和内部治安两个方面，前者指不受军队 的掠夺、流民的袭扰和领主 的侵犯，后者则包括维护内部秩序 ，应对饥荒、火灾和瘟疫。因此，此类城市 的基层治理主要依靠集民兵自卫和市民参政功能于一身 的市政街区 。街区和与之紧密相连的民兵组织 是市政府和市民之间的纽带。这种模式下城市基层治理主要依赖街区官员 ，巴黎、图卢兹等城市是典型代表。

　　需要指出 的 是 ，法国城市构建共同体的三种模式并非截然分明，相互排斥 。以巴黎为例 ，街区是正式的基层治理框架 ，但行会理事经常被选为区长 ，而且区长正式就职前需要本堂神甫为其品行担保。由此可见，行会和堂区 的代表在以街区为主要框架的基层治理体系中并未缺席 。

　　基于不同的历史传统和地域特色 ，大革命前法国城市基层组织 的设置 ，从名称到职能不尽相同。不过，城市选择以何种共同体理念作为市民认同 的纽带和基层治理 的基础，从根本上来说取决于城市居民的构成 。具体来说 ，城市基层治理模式与城市人口规模 、社会经济发展水平以及城市本身 的政治地位息息相关 。

　　以堂区为基层治理组织的城市往往 是中小城市。城市居民共同 的精神生活以堂区为单位进行 ，堂区的居民往往相互认识并经常见面 ，便于商议公共事务。此外 ，堂区登记簿保留了堂区居民出生 、婚姻和去世 的记录 ，为市政府了解基层社会提供了宝贵而关键 的信息。

　　在行会主导基层治理的城市，行会 是市政机构和市民 的中介，行会成员对于行会 的认同自然转化为市民对城市共同体的认同。在大革命以前 的法国城市中，同行业 的劳动者往往集中居住和营业 ，这为行会行使基层治理职能提供了空间上 的便利。作为规范和监督成员经济活动 、并为成员提供保护的组织，行会既能自上而下地执行市政府 的命令，也能自下而上地反映市民 的诉求 。对工商业占主导的城市 ，这是一种成本低且效率高 的基层治理模式 。

　　大体来说 ，在堂区和行会主导基层治理 的城市中，世俗政治权力未能建立起专门的基层治理组织 ，而是选择借助教会行政体系和行业社团进行基层治理。到18世纪 ，随着法国民众信仰 的淡漠和行会的衰落，这两种基层治理模式 的弊端日益凸显，在大革命后或被废除或被改造。相较而言 ，以市政街区作为基层治理框架能够克服以上局限性。首先 ，这种基层治理模式不依赖任何社会组织，反映了市政府对基层控制 的加强 。其次，街区 的设置更加灵活 ，市政府可以根据实际需要，特别是城市空间的扩张 ，增设街区 ，而不必依赖堂区和行会 的既有框架 。最后，正因为淡化了信仰属性和行业属性，市政街区可以包容信仰不同、职业不同 的市民，比较适合市民构成复杂、职能多元的大城市。

　　巴黎和图卢兹都用市政街区作为基层治理框架并非偶然。作为首都，巴黎市民 的多样性不言自明，而图卢兹则是法国南部奥克语区 的中心城市，拥有高等法院、大学等机构 。两座城市的基层治理体制都在14世纪末至15世纪初经过市政府和国王 的协商后确立下来，并沿用到大革命前 。这种基层制度的安排根植于中世纪晚期动荡的历史背景 ，体现了国王和市民就确保城市安全所达成 的共识。

　　由于人口规模和城市空间 的差异，巴黎和图卢兹 的市政街区在数量、层级以及官职设置上有所不同，但基层治理的理念和实践却 是一致 的。街区 是城市基层治理 的基本单元。街区内部被划分为五十户区、十户区等次一级 的区域，由区长 、五十户长 、十户长负责管理 。街区 的各级官员都由市民推举或选举产生 ，一般是由辖区中名声好且获得一定职业成就的市民显贵兼任 ，他们同时也拥有选举上一层官员甚至参加市民大会选举市长 的权利 。街区基层官员同时担任街区民兵队长，负责征召辖区内的市民组成民兵，平时负责看守城门和维护街区治安，危急时刻则协助城市抵御外敌 。因此 ，街区实际上集社区 、选区和军区为一体，其代议职能和军事职能不可分割。总之 ，以市政街区为框架的基层治理嵌入基于邻里关系和职业声望 的人际网络中 ，让市民显贵担任街区公职的同时受到普通市民 的监督和制约，有利于调节城市内部矛盾 ，促进市民 的团结和城市 的稳定。

　　然而 ，市政街区 的局限性也不容忽视。首先，市政街区实施的市民自治实质上是有产者 的自治。只有在城市内拥有固定住所 ，按时缴纳城市各项税收的市民才有参加民兵和选举街区基层官员 的资格。而当选街区官员 的财产门槛要求更高 ，因为这些无薪水 的荣誉职务会占用大量时间，只有家境殷实且有闲暇的市民才能充任 。这意味着佣人、穷人 、打零工者 、流民、外地人等城市下层民众和边缘群体没有政治权利，反而成为街区制度统治和防范的对象。市民内部在16世纪开始发生分化 ，大商人和食利者等市民上层为了垄断区长官职以及参加市民大会的资格，设法限制手工业者和小店主等中下层市民 的参政权。如1554年《贡比涅敕令》剥夺了巴黎手工业者担任区长和当选城市大会代表的资格。街区内市民内部 的分化和区长职位的寡头化阻断了中下层市民 的上升空间 ，等级制关系取代了邻里团结，损害了街区乃至城市 的凝聚力，并造成街区制度的衰落。其次 ，从17世纪开始，法国有越来越多 的移民涌入大城市，导致以邻里关系和社交网络为基础的基层治理模式难以覆盖所有城市人口，无法应对日益复杂 的城市治理问题 。最后，街区的自卫职能在17世纪后期因技术和政治原因走向衰落 。一方面，随着军事技术的进步和军队的专业化，市民临时组建的民兵在技能、装备和训练上与常备军的差距越来越大。另一方面，近代法国国力、军力的上升让城市免于外在的威胁 ，而城市民兵在宗教战争和投石党人运动中表现出的自主性又对王权构成了潜在威胁 。1670年巴黎城墙被国王拆毁后，巴黎民兵实际上陷入瘫痪；同一时期 ，图卢兹十户长 的军事职能也近乎消失 ，其职责重心转向基层治安和司法调解。

　　总 的来说 ，同时赋予市民参政权利和自卫义务的市政街区具有灵活性 、开放性、包容性的特征 ，它虽在旧制度末期一度衰落 ，但在大革命时期又被再度激活，奠定了法国现代城市基层治理 的基本框架并影响至今。

　　《光明日报》（ 2023年01月09日 14版）

全国人大常委会法工委：中国已实现基层立法联系点31个省（区、市）全覆盖******

　　中新社北京1月10日电 (记者 梁晓辉)全国人大常委会法工委办公室主任孙镇平10日向中新社记者介绍说，法工委第四批10个基层立法联系点已增设完成，中国基层立法联系点总数达到32个 ，实现了31个省(区 、市)全覆盖。

　　基层立法联系点 ，被形象地称为“家门口 的立法” ，民众可以就近到基层立法联系点，就立法工作提出自己的意见和建议。在过去，就有过一群中学生根据亲身经历向基层立法联系点提出关于未成年人保护法修订 的意见，最终被采纳到出台的法律中 。

　　目前 ，法工委已就152部法律草案等征求基层立法联系点意见，普通民众通过这个平台，“原汁原味”地提出了15000多条意见建议 。

　　“基层立法联系点最重要的作用就 是国家立法‘直通车’ 。”孙镇平介绍说 ，32个基层立法联系点覆盖区域人口达到5770多万人 ，越来越多的民众在家门口就能对关切 的法律问题发表意见、表达诉求 。

　　他指出 ，31个省(区 、市)的“全覆盖”极大拓展了基层民众覆盖面及参与人数 ，对于发展全过程人民民主 、保障人民当家作主具有重要意义。

　　此外，“全覆盖”还有利于进一步发挥辐射带动作用，推动国家治理体系和治理能力现代化。

　　据介绍 ，32个基层立法联系点，辐射带动全国各地设立了509个省级基层立法联系点和5000多个设区 的市级基层立法联系点 ，形成了三级联动的工作机制 ，搭建起了基层民众共商共建共享 的平台 。

　　孙镇平表示，通过这一机制和平台 ，大家既可以反映法律问题 ，也可以反映本地社会治理问题 ，有效提高了社会治理效能 ，推动了法治中国 、平安中国建设，促进社会治理成效更多、更公平地惠及全体人民 。(完)

　　（文图 ：赵筱尘 巫邓炎）